O primeiro anuário da Advocacia Pública, estudo realizado pela Revista Eletrônica Consultor Jurídico (ConJur), cujo conteúdo objetiva publicizar informações sobre uma das funções essenciais à Justiça, ser lançado nesta terça-feira, 22 de abril de 2014.

Considerando a relevância de levar ao conhecimento do mundo jurídico e público em geral sobre as atividades desenvolvidas pela Advocacia Pública é interessante, da mesma forma, para uma melhor compreensão do tema, fazer um breve registro histórico dessa carreira pública que muitas vezes é confundida com outras funções do ramo do Direito e da Justiça. Para evitar uma descrição muito analítica, tendo em vista a brevidade do texto, optaremos por uma abordagem da evolução histórica a partir das atribuições de âmbito federal, até porque a Federação brasileira somente foi implementada após a proclamação da República.

No período de 1500 a 1889, que abrange o Brasil colônia e império, se sucederam diversas leis regulando a atividade judicial e extrajudicial de defesa do Estado, da sociedade e do hipossuficiente. No âmbito da Coroa Portuguesa pode-se citar três legislações regendo a matéria, as Ordenações Afonsinas, Manoelinas e Filipinas.

Em 1446 foram editadas as Ordenações Afonsinas, segundo as quais a defesa da Coroa estava adstrita ao cargo de procurador dos Nossos Feitos, o qual também fazia a defesa dos órfãos, das viúvas e dos pobres, sem cobrança por tal mister, função hoje reservada, tipicamente, à Defensoria.

Passados quase cem anos, foram publicadas as Ordenações Manuelinas, em 1521, onde a atribuição de defesa dos hipossuficientes foi transferida para o Promotor da Justiça da Casa de Suplicagem, que também passou a exercer a defesa da Justiça e atuação nos feitos criminais, mantendo-se as demais atribuições do procurador dos Nossos Feitos.

As Ordenações Filipinas foram publicadas em 1603, período em que o cargo de procurador dos Nossos Feitos muda-se para procurador dos Feitos da Coroa, criando-se o cargo de procurador dos Feitos da Fazenda, cuja função se liga aos feitos fazendários, transferida da atividade do procurador dos Nossos Feitos. As atribuições do Promotor da Justiça da Casa de Suplicagem continuam iguais.

Com a vinda da família real para o Brasil, em 1808, instala-se uma divisão parecida com a existente nas Ordenações Manoelinas, cabendo ao procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda a defesa do patrimônio e da Fazenda Nacional e ao Promotor de Justiça a defesa da Justiça, dos órfãos, das viúvas, dos pobres e a atuação nos feitos criminais.

No ano de 1822 o procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda passa a ter a atribuição de defesa do patrimônio e da Fazenda, a função de Promotor dos delitos de imprensa e a competência inerente ao Tribunal do Júri, o que muda novamente em 1823, quando o procurador da Coroa, Soberania e Fazenda Nacional deixa de ter as duas últimas atribuições incluídas na alteração de 1822.

As legislações se seguem com mudanças pontuais, mantendo-se, no geral, a mesma estrutura. De todo modo, a legislação do Brasil Império teve como primado a origem comum das atribuições, hoje separadas, da Advocacia Pública, do Ministério Público e da Defensoria Pública.

É importante registrar que nesse período o Poder Judiciário era ainda muito incipiente, não havendo uma divisão de Poderes conforme preconiza Mostesquieu, a qual somente foi inaugurada no ordenamento jurídico nacional com a Constituição de 1824, que disciplinou e regulou as competências dos Poderes Legislativo, Moderador, Executivo e Judiciário.

Com o advento da República, começa-se a mudar um pouco a estrutura jurídica do país. O Decreto 1.030/1890 normatiza a função do promotor, atrelando-o, também, à atividade de defesa do Estado, restando inequívoca sua associação ao Poder Executivo. Até a Constituição de 1988, a Advocacia Pública Federal, precipuamente a atividade de defesa do Estado brasileiro, é exercida pelo Ministério Público, que, na maior parte do século, exercia suas atividades atreladas ao Poder Executivo.

Em 1903, por meio do Decreto 967, cria-se a figura do consultor-geral da República, que passa a ter a função de consultoria ao Poder Executivo, o que antes era feito pelo procurador-geral da República. O Decreto 7.751, de 1909, cria o cargo de procurador da Fazenda Pública, cuja função é restrita à consultoria nas matérias fiscais.

A Constituição de 1934 institucionaliza o Ministério Público em capítulo destinado aos órgãos de cooperação ao Poder Executivo. Contudo, a Constituição de 1937 retrocede e trata do Ministério Público de forma esparsa, o qual somente é reordenado, em título próprio, na Constituição de 1946.

Antes da promulgação da Constituição de 1967, edita-se a Lei 2.123, de 1953, em que se cria o cargo de procurador das Autarquias Federais, com atribuições de consultoria e defesa judicial e extrajudicial das autarquias que representava. Da mesma forma, objetivando estruturar a consultoria da União, o Decreto 41.249, de 1957, cria o cargo de assistente da Consultoria-Geral da República, alterando-se a designação pela Lei 4.463, de 1964, para assistente jurídico.

A Constituição de 1967, atendendo aos anseios democráticos, inclui o Ministério Público no capítulo referente ao Poder Judiciário. Essa alteração não dura muito tempo, já que a Constituição de 1969 (Emenda Constitucional 01) retorna à estruturação do Ministério Público no capítulo do Poder Executivo, mantendo a defesa da União em juízo até a Constituição de 1988.

Observa-se nesse período que o Ministério Público fazia a defesa do Estado e da sociedade, havendo um corpo jurídico responsável pela consultoria da União e suas autarquias, nesse último caso também realizando a representação judicial e extrajudicial.

Todavia, nos debates que antecederam a promulgação da Constituição a atribuição dual exercida pelo Ministério Público, de defesa da sociedade e do Poder Executivo, passou a ser contestada, concluindo que era necessário haver uma divisão das suas atribuições, criando, assim, a Advocacia-Geral da União, positivada no artigo 131 da CF/88.

Apesar da transferência da atribuição de defesa do Estado para o órgão recém-criado, a AGU, o Constituinte não diferenciou, em prevalência ou hierarquicamente, a defesa da sociedade e do Estado, permitindo que os membros do Ministério Público pudessem fazer a escolha pelo exercício das atividades no novo órgão, conforme preconiza o artigo 29, parágrafo 2º, do ADCT.

Em razão de todo esse histórico e da importância equivalente das funções o Constituinte positivou o Ministério Público ao lado da Advocacia Pública, Defensoria Pública e Advocacia stricto sensu, concretizando, então, a intenção de justaposição dessas funções, repelindo, do mesmo modo, qualquer grau de subordinação entre elas, tendo em vista a “essencialidade” para o alcance da Justiça, o que convencionou designar de Funções Essenciais à Justiça.

Nesse novo capítulo o Constituinte incluiu órgãos e instituições que possuem atribuições de defender a sociedade, o Estado, os hipossuficientes e o cidadão, dentro de um mesmo patamar hierárquico, exigindo um entrelaçamento entre elas. Tanto é assim que incluiu-as dentro da organização dos Poderes (Título IV, capítulo IV), inovando em relação à concepção tricotômica de Montesquieu da divisão dos Poderes.

Ressalta-se, nesse pormenor, que o papel incumbido à Advocacia Pública não está atrelado ao capítulo referente ao Poder Executivo, tendo em vista que a intenção do Legislador Constituinte ao incluir a Advocacia Pública entre as funções essenciais à Justiça foi criar um órgão técnico capaz de prestar auxílio ao governante e, ao mesmo tempo, resguardar os interesses sociais.

O constituinte originário promoveu, assim, a concentração da atividade contenciosa e de consultoria da administração pública em uma única instituição. No âmbito da União, esse papel é exercido pela Advocacia-Geral da União, e nos Estados e Municípios por suas respectivas procuradorias.

Dessa forma, atribui-se à Advocacia Pública o mister de representar judicial e extrajudicialmente os entes federados e prestar assessoria e consultoria jurídica ao Poder Executivo. Representar judicial e extrajudicialmente importa exercer a função de representação do ente nas instâncias administrativas e judiciais. Importa, ainda, fazer a defesa judicial dos três Poderes, o Poder Executivo, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo, bem como os Tribunais de Contas, Ministério Público e os demais órgãos que componham o ente.

Prestar assessoria e consultoria ao Poder Executivo é exercer a missão de formatação jurídico-constitucional das políticas públicas desenvolvidas pelo citado poder constitucional, com vistas a assegurar e atender os direitos e garantias fundamentais constitucionais dos cidadãos. Mais concretamente, consiste na orientação jurídica a todas as autoridades administrativas responsáveis pela prática de atos administrativos, pela contratação, pela elaboração de atos normativos, em suma, autoridades incumbidas da materialização de políticas públicas.

Do texto constitucional exsurgem o destacado papel e a relevância das funções de representação judicial e extrajudicial e de assessoramento e consultoria, sobretudo em relação à análise prévia da conformidade dos atos administrativos com os interesses públicos insculpidos na Constituição Federal e nas leis.

Por essa razão, conclui-se que a atuação da Advocacia Pública na fase do planejamento, da formação e da execução da política pública propiciará planejamento estratégico do Estado, bem como a redução de demandas. Isso porque a atuação da Advocacia Pública deve transcender a defesa míope do governo, ajudando a atender as atribuições que o Estado moderno requer, precipuamente a viabilização das políticas públicas em favor da sociedade, o que, em última análise, importa em resguardar o interesse público, consubstanciado pela defesa do bem comum.

Diante dessa perspectiva, é dever da Advocacia Pública dar suporte à execução orçamentária das competências dos entes federados, desde que as ações sejam constitucionais e legais, o que importa dizer que a Advocacia Pública defende o PIB brasileiro, que alcança mais de R$ 2 trilhões.

Traduzindo a eficiência dos órgãos, será observado, através do anuário, que somente no ano de 2013 a AGU arrecadou R$ 48,6 bilhões e economizou mais de R$ 150 bilhões aos cofres da União. A despeito das enormes conquistas alcançadas é importante dizer que o resultado se deve, em grande parte, ao empenho de seus integrantes, os quais convivem com problemas estruturais reconhecidos no I Diagnóstico da Advocacia Pública, trabalho realizado pela Secretaria de Reforma do Judiciário.

Para tornar a AGU um órgão mais estruturado e eficiente, permitindo-a defender melhor o patrimônio público e atender os preceitos constitucionais é necessário: criar carreiras de apoio, objetivando dar maior celeridade e eficiência nos trâmites operacionais, realizando-se os concursos públicos necessários a esse provimento; modernizar as instalações e funcionalidades técnicas dos sistemas de informática; prover todo o quadro efetivo de advogados da União, procuradores federais, procuradores da Fazenda Nacional e procuradores do Banco Central; implantar remuneração isonômica às demais funções essenciais à Justiça, como determina o texto Constitucional, evitando o elevado índice de evasão e comprometimento da atividade de defesa do Estado e instituir prerrogativas isonômicas àquelas existentes para os magistrados e promotores, visando dar condições de igualdade no enfrentamento judicial.

Ante o exposto, é necessário dotar o Estado de condições mínimas para efetivar as atribuições constitucionalmente descritas, propiciando que a AGU exerça seu papel estratégico na defesa do patrimônio público, dos interesses dos cidadãos e da Justiça. Investir na melhoria da eficiência administrativa do país e nos seus órgãos estratégicos é evitar desperdícios, defender o patrimônio público e gerar maiores receitas para a União.
Fonte: Conjur